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國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國有企業(yè)違規經(jīng)營(yíng)投資責任追究制度的意見(jiàn)

（國辦發(fā)〔2016〕63號）

各省、自治區、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構：

根據《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見(jiàn)》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強和改進(jìn)企業(yè)國有資產(chǎn)監督防止國有資產(chǎn)流失的意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2015〕79號）等要求，為落實(shí)國有資本保值增值責任，完善國有資產(chǎn)監管，防止國有資產(chǎn)流失，經(jīng)國務(wù)院同意，現就建立國有企業(yè)違規經(jīng)營(yíng)投資責任追究制度提出以下意見(jiàn)。

一、總體要求

（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì )精神，按照“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰略布局，牢固樹(shù)立和貫徹落實(shí)創(chuàng )新、協(xié)調、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，深入貫徹習近平總書(shū)記系列重要講話(huà)精神，認真落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，堅持社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟改革方向，按照完善現代企業(yè)制度的要求，以提高國有企業(yè)運行質(zhì)量和經(jīng)濟效益為目標，以強化對權力集中、資金密集、資源富集、資產(chǎn)聚集部門(mén)和崗位的監督為重點(diǎn)，嚴格問(wèn)責、完善機制，構建權責清晰、約束有效的經(jīng)營(yíng)投資責任體系，全面推進(jìn)依法治企，健全協(xié)調運轉、有效制衡的法人治理結構，提高國有資本效率、增強國有企業(yè)活力、防止國有資產(chǎn)流失，實(shí)現國有資本保值增值。

（二）基本原則。

1.依法合規、違規必究。以國家法律法規為準繩，嚴格執行企業(yè)內部管理規定，對違反規定、未履行或未正確履行職責造成國有資產(chǎn)損失以及其他嚴重不良后果的國有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理有關(guān)人員，嚴格界定違規經(jīng)營(yíng)投資責任，嚴肅追究問(wèn)責，實(shí)行重大決策終身責任追究制度。

2.分級組織、分類(lèi)處理。履行出資人職責的機構和國有企業(yè)按照國有資產(chǎn)分級管理要求和干部管理權限，分別組織開(kāi)展責任追究工作。對違紀違法行為，嚴格依紀依法處理。

3.客觀(guān)公正、責罰適當。在充分調查核實(shí)和責任認定的基礎上，既考慮量的標準也考慮質(zhì)的不同，實(shí)事求是地確定資產(chǎn)損失程度和責任追究范圍，恰當公正地處理相關(guān)責任人。

4.懲教結合、糾建并舉。在嚴肅追究違規經(jīng)營(yíng)投資責任的同時(shí)，加強案例總結和警示教育，不斷完善規章制度，及時(shí)堵塞經(jīng)營(yíng)管理漏洞，建立問(wèn)責長(cháng)效機制，提高國有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理水平。

（三）主要目標。在2017年年底前，國有企業(yè)違規經(jīng)營(yíng)投資責任追究制度和責任倒查機制基本形成，責任追究的范圍、標準、程序和方式清晰規范，責任追究工作實(shí)現有章可循。在2020年年底前，全面建立覆蓋各級履行出資人職責的機構及國有企業(yè)的責任追究工作體系，形成職責明確、流程清晰、規范有序的責任追究工作機制，對相關(guān)責任人及時(shí)追究問(wèn)責，國有企業(yè)經(jīng)營(yíng)投資責任意識和責任約束顯著(zhù)增強。

二、責任追究范圍

國有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理有關(guān)人員違反國家法律法規和企業(yè)內部管理規定，未履行或未正確履行職責致使發(fā)生下列情形造成國有資產(chǎn)損失以及其他嚴重不良后果的，應當追究責任：

（一）集團管控方面。所屬子企業(yè)發(fā)生重大違紀違法問(wèn)題，造成重大資產(chǎn)損失，影響其持續經(jīng)營(yíng)能力或造成嚴重不良后果；未履行或未正確履行職責致使集團發(fā)生較大資產(chǎn)損失，對生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、財務(wù)狀況產(chǎn)生重大影響；對集團重大風(fēng)險隱患、內控缺陷等問(wèn)題失察，或雖發(fā)現但沒(méi)有及時(shí)報告、處理，造成重大風(fēng)險等。

（二）購銷(xiāo)管理方面。未按照規定訂立、履行合同，未履行或未正確履行職責致使合同標的價(jià)格明顯不公允；交易行為虛假或違規開(kāi)展“空轉”貿易；利用關(guān)聯(lián)交易輸送利益；未按照規定進(jìn)行招標或未執行招標結果；違反規定提供賒銷(xiāo)信用、資質(zhì)、擔保（含抵押、質(zhì)押等）或預付款項，利用業(yè)務(wù)預付或物資交易等方式變相融資或投資；違規開(kāi)展商品期貨、期權等衍生業(yè)務(wù)；未按規定對應收款項及時(shí)追索或采取有效保全措施等。

（三）工程承包建設方面。未按規定對合同標的進(jìn)行調查論證，未經(jīng)授權或超越授權投標，中標價(jià)格嚴重低于成本，造成企業(yè)資產(chǎn)損失；違反規定擅自簽訂或變更合同，合同約定未經(jīng)嚴格審查，存在重大疏漏；工程物資未按規定招標；違反規定轉包、分包；工程組織管理混亂，致使工程質(zhì)量不達標，工程成本嚴重超支；違反合同約定超計價(jià)、超進(jìn)度付款等。

（四）轉讓產(chǎn)權、上市公司股權和資產(chǎn)方面。未按規定履行決策和審批程序或超越授權范圍轉讓?zhuān)回攧?wù)審計和資產(chǎn)評估違反相關(guān)規定；組織提供和披露虛假信息，操縱中介機構出具虛假財務(wù)審計、資產(chǎn)評估鑒證結果；未按相關(guān)規定執行回避制度，造成資產(chǎn)損失；違反相關(guān)規定和公開(kāi)公平交易原則，低價(jià)轉讓企業(yè)產(chǎn)權、上市公司股權和資產(chǎn)等。

（五）固定資產(chǎn)投資方面。未按規定進(jìn)行可行性研究或風(fēng)險分析；項目概算未經(jīng)嚴格審查，嚴重偏離實(shí)際；未按規定履行決策和審批程序擅自投資，造成資產(chǎn)損失；購建項目未按規定招標，干預或操縱招標；外部環(huán)境發(fā)生重大變化，未按規定及時(shí)調整投資方案并采取止損措施；擅自變更工程設計、建設內容；項目管理混亂，致使建設嚴重拖期、成本明顯高于同類(lèi)項目等。

（六）投資并購方面。投資并購未按規定開(kāi)展盡職調查，或盡職調查未進(jìn)行風(fēng)險分析等，存在重大疏漏；財務(wù)審計、資產(chǎn)評估或估值違反相關(guān)規定，或投資并購過(guò)程中授意、指使中介機構或有關(guān)單位出具虛假報告；未按規定履行決策和審批程序，決策未充分考慮重大風(fēng)險因素，未制定風(fēng)險防范預案；違規以各種形式為其他合資合作方提供墊資，或通過(guò)高溢價(jià)并購等手段向關(guān)聯(lián)方輸送利益；投資合同、協(xié)議及標的企業(yè)公司章程中國有權益保護條款缺失，對標的企業(yè)管理失控；投資參股后未行使股東權利，發(fā)生重大變化未及時(shí)采取止損措施；違反合同約定提前支付并購價(jià)款等。    （七）改組改制方面。未按規定履行決策和審批程序；未按規定組織開(kāi)展清產(chǎn)核資、財務(wù)審計和資產(chǎn)評估；故意轉移、隱匿國有資產(chǎn)或向中介機構提供虛假信息，操縱中介機構出具虛假清產(chǎn)核資、財務(wù)審計與資產(chǎn)評估鑒證結果；將國有資產(chǎn)以明顯不公允低價(jià)折股、出售或無(wú)償分給其他單位或個(gè)人；在發(fā)展混合所有制經(jīng)濟、實(shí)施員工持股計劃等改組改制過(guò)程中變相套取、私分國有股權；未按規定收取國有資產(chǎn)轉讓價(jià)款；改制后的公司章程中國有權益保護條款缺失等。

（八）資金管理方面。違反決策和審批程序或超越權限批準資金支出；設立“小金庫”；違規集資、發(fā)行股票（債券）、捐贈、擔保、委托理財、拆借資金或開(kāi)立信用證、辦理銀行票據；虛列支出套取資金；違規以個(gè)人名義留存資金、收支結算、開(kāi)立銀行賬戶(hù)；違規超發(fā)、濫發(fā)職工薪酬福利；因財務(wù)內控缺失，發(fā)生侵占、盜取、欺詐等。

（九）風(fēng)險管理方面。內控及風(fēng)險管理制度缺失，內控流程存在重大缺陷或內部控制執行不力；對經(jīng)營(yíng)投資重大風(fēng)險未能及時(shí)分析、識別、評估、預警和應對；對企業(yè)規章制度、經(jīng)濟合同和重要決策的法律審核不到位；過(guò)度負債危及企業(yè)持續經(jīng)營(yíng)，惡意逃廢金融債務(wù)；瞞報、漏報重大風(fēng)險及風(fēng)險損失事件，指使編制虛假財務(wù)報告，企業(yè)賬實(shí)嚴重不符等。

（十）其他違反規定，應當追究責任的情形。

三、資產(chǎn)損失認定

對國有企業(yè)經(jīng)營(yíng)投資發(fā)生的資產(chǎn)損失，應當在調查核實(shí)的基礎上，依據有關(guān)規定認定損失金額及影響。

（一）資產(chǎn)損失包括直接損失和間接損失。直接損失是與相關(guān)人員行為有直接因果關(guān)系的損失金額及影響。間接損失是由相關(guān)人員行為引發(fā)或導致的，除直接損失外、能夠確認計量的其他損失金額及影響。

（二）資產(chǎn)損失分為一般資產(chǎn)損失、較大資產(chǎn)損失和重大資產(chǎn)損失。涉及違紀違法和犯罪行為查處的損失標準，遵照相關(guān)黨內法規和國家法律法規的規定執行；涉及其他責任追究處理的，由履行出資人職責的機構和國有企業(yè)根據實(shí)際情況制定資產(chǎn)損失程度劃分標準。

（三）資產(chǎn)損失的金額及影響，可根據司法、行政機關(guān)出具的書(shū)面文件，具有相應資質(zhì)的會(huì )計師事務(wù)所、資產(chǎn)評估機構、律師事務(wù)所等中介機構出具的專(zhuān)項審計、評估或鑒證報告，以及企業(yè)內部證明材料等進(jìn)行綜合研判認定。相關(guān)經(jīng)營(yíng)投資雖尚未形成事實(shí)損失，經(jīng)中介機構評估在可預見(jiàn)未來(lái)將發(fā)生的損失，可以認定為或有資產(chǎn)損失。

四、經(jīng)營(yíng)投資責任認定

國有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理有關(guān)人員任職期間違反規定，未履行或未正確履行職責造成國有資產(chǎn)損失以及其他嚴重不良后果的，應當追究其相應責任；已調任其他崗位或退休的，應當納入責任追究范圍，實(shí)行重大決策終身責任追究制度。經(jīng)營(yíng)投資責任根據工作職責劃分為直接責任、主管責任和領(lǐng)導責任。

（一）直接責任是指相關(guān)人員在其工作職責范圍內，違反規定，未履行或未正確履行職責，對造成的資產(chǎn)損失或其他不良后果起決定性直接作用時(shí)應當承擔的責任。

企業(yè)負責人存在以下情形的，應當承擔直接責任：本人或與他人共同違反國家法律法規和企業(yè)內部管理規定；授意、指使、強令、縱容、包庇下屬人員違反國家法律法規和企業(yè)內部管理規定；未經(jīng)民主決策、相關(guān)會(huì )議討論或文件傳簽、報審等規定程序，直接決定、批準、組織實(shí)施重大經(jīng)濟事項，并造成重大資產(chǎn)損失或其他嚴重不良后果；主持相關(guān)會(huì )議討論或以文件傳簽等其他方式研究時(shí)，在多數人不同意的情況下，直接決定、批準、組織實(shí)施重大經(jīng)濟事項，造成重大資產(chǎn)損失或其他嚴重不良后果；將按有關(guān)法律法規制度應作為第一責任人（總負責）的事項、簽訂的有關(guān)目標責任事項或應當履行的其他重要職責，授權（委托）其他領(lǐng)導干部決策且決策不當或決策失誤造成重大資產(chǎn)損失或其他嚴重不良后果；其他失職、瀆職和應當承擔直接責任的行為。

（二）主管責任是指相關(guān)人員在其直接主管（分管）工作職責范圍內，違反規定，未履行或未正確履行職責，對造成的資產(chǎn)損失或不良后果應當承擔的責任。

（三）領(lǐng)導責任是指主要負責人在其工作職責范圍內，違反規定，未履行或未正確履行職責，對造成的資產(chǎn)損失或不良后果應當承擔的責任。

五、責任追究處理

（一）根據資產(chǎn)損失程度、問(wèn)題性質(zhì)等，對相關(guān)責任人采取組織處理、扣減薪酬、禁入限制、紀律處分、移送司法機關(guān)等方式處理。

1.組織處理。包括批評教育、責令書(shū)面檢查、通報批評、誡勉、停職、調離工作崗位、降職、改任非領(lǐng)導職務(wù)、責令辭職、免職等。

2.扣減薪酬?？蹨p和追索績(jì)效年薪或任期激勵收入，終止或收回中長(cháng)期激勵收益，取消參加中長(cháng)期激勵資格等。

3.禁入限制。五年內直至終身不得擔任國有企業(yè)董事、監事、高級管理人員。

4.紀律處分。由相應的紀檢監察機關(guān)依法依規查處。

5.移送司法機關(guān)處理。依據國家有關(guān)法律規定，移送司法機關(guān)依法查處。

以上處理方式可以單獨使用，也可以合并使用。

（二）國有企業(yè)發(fā)生資產(chǎn)損失，經(jīng)過(guò)查證核實(shí)和責任認定后，除依據有關(guān)規定移送司法機關(guān)處理外，應當按以下方式處理：

1.發(fā)生較大資產(chǎn)損失的，對直接責任人和主管責任人給予通報批評、誡勉、停職、調離工作崗位、降職等處理，同時(shí)按照以下標準扣減薪酬：扣減和追索責任認定年度50%—100%的績(jì)效年薪、扣減和追索責任認定年度（含）前三年50%—100%的任期激勵收入并延期支付績(jì)效年薪，終止尚未行使的中長(cháng)期激勵權益、上繳責任認定年度及前一年度的全部中長(cháng)期激勵收益、五年內不得參加企業(yè)新的中長(cháng)期激勵。

對領(lǐng)導責任人給予通報批評、誡勉、停職、調離工作崗位等處理，同時(shí)按照以下標準扣減薪酬：扣減和追索責任認定年度30%—70%的績(jì)效年薪、扣減和追索責任認定年度（含）前三年30%—70%的任期激勵收入并延期支付績(jì)效年薪，終止尚未行使的中長(cháng)期激勵權益、三年內不得參加企業(yè)新的中長(cháng)期激勵。

2.發(fā)生重大資產(chǎn)損失的，對直接責任人和主管責任人給予降職、改任非領(lǐng)導職務(wù)、責令辭職、免職和禁入限制等處理，同時(shí)按照以下標準扣減薪酬：扣減和追索責任認定年度100%的績(jì)效年薪、扣減和追索責任認定年度（含）前三年100%的任期激勵收入并延期支付績(jì)效年薪，終止尚未行使的中長(cháng)期激勵權益、上繳責任認定年度（含）前三年的全部中長(cháng)期激勵收益、不得參加企業(yè)新的中長(cháng)期激勵。

對領(lǐng)導責任人給予調離工作崗位、降職、改任非領(lǐng)導職務(wù)、責令辭職、免職和禁入限制等處理，同時(shí)按照以下標準扣減薪酬：扣減和追索責任認定年度70%—100%的績(jì)效年薪、扣減和追索責任認定年度（含）前三年70%—100%的任期激勵收入并延期支付績(jì)效年薪，終止尚未行使的中長(cháng)期激勵權益、上繳責任認定年度（含）前三年的全部中長(cháng)期激勵收益、五年內不得參加企業(yè)新的中長(cháng)期激勵。

3.責任人在責任認定年度已不在本企業(yè)領(lǐng)取績(jì)效年薪的，按離職前一年度全部績(jì)效年薪及前三年任期激勵收入總和計算，參照上述標準追索扣回其薪酬。

4.對同一事件、同一責任人的薪酬扣減和追索，按照黨紀政紀處分、責任追究等扣減薪酬處理的最高標準執行，但不合并使用。

（三）對資產(chǎn)損失頻繁發(fā)生、金額巨大、后果嚴重、影響惡劣的，未及時(shí)采取措施或措施不力導致資產(chǎn)損失擴大的，以及瞞報、謊報資產(chǎn)損失的，應當從重處理。對及時(shí)采取措施減少、挽回損失并消除不良影響的，可以適當從輕處理。

（四）國有企業(yè)違規經(jīng)營(yíng)投資責任追究處理的具體標準，由各級履行出資人職責的機構根據資產(chǎn)損失程度、應當承擔責任等情況，依照本意見(jiàn)制定。

六、責任追究工作的組織實(shí)施

（一）開(kāi)展國有企業(yè)違規經(jīng)營(yíng)投資責任追究工作，應當遵循以下程序：

1.受理。資產(chǎn)損失一經(jīng)發(fā)現，應當立即按管轄規定及相關(guān)程序報告。受理部門(mén)應當對掌握的資產(chǎn)損失線(xiàn)索進(jìn)行初步核實(shí)，屬于責任追究范圍的，應當及時(shí)啟動(dòng)責任追究工作。

2.調查。受理部門(mén)應當按照職責權限及時(shí)組織開(kāi)展調查，核查資產(chǎn)損失及相關(guān)業(yè)務(wù)情況、核實(shí)損失金額和損失情形、查清損失原因、認定相應責任、提出整改措施等，必要時(shí)可經(jīng)批準組成聯(lián)合調查組進(jìn)行核查，并出具資產(chǎn)損失情況調查報告。

3.處理。根據調查事實(shí)，依照管轄規定移送有關(guān)部門(mén)，按照管理權限和相關(guān)程序對相關(guān)責任人追究責任。相關(guān)責任人對處理決定有異議的，有權提出申訴，但申訴期間不停止原處理決定的執行。責任追究調查情況及處理結果在一定范圍內公開(kāi)。

4.整改。發(fā)生資產(chǎn)損失的國有企業(yè)應當認真總結吸取教訓，落實(shí)整改措施，堵塞管理漏洞，建立健全防范損失的長(cháng)效機制。

（二）責任追究工作原則上按照干部管理權限組織開(kāi)展，一般資產(chǎn)損失由本企業(yè)依據相關(guān)規定自行開(kāi)展責任追究工作，上級企業(yè)或履行出資人職責的機構認為有必要的，可直接組織開(kāi)展；達到較大或重大資產(chǎn)損失標準的，應當由上級企業(yè)或履行出資人職責的機構開(kāi)展責任追究工作；多次發(fā)生重大資產(chǎn)損失或造成其他嚴重不良影響、資產(chǎn)損失金額特別巨大且危及企業(yè)生存發(fā)展的，應當由履行出資人職責的機構開(kāi)展責任追究工作。

（三）對違反規定，未履行或未正確履行職責造成國有資產(chǎn)損失的董事，除依法承擔賠償責任外，應當依照公司法、公司章程及本意見(jiàn)規定對其進(jìn)行處理。對重大資產(chǎn)損失負有直接責任的董事，應及時(shí)調整或解聘。

（四）經(jīng)營(yíng)投資責任調查期間，對相關(guān)責任人未支付或兌現的績(jì)效年薪、任期激勵收入、中長(cháng)期激勵收益等均應暫停支付或兌現；對有可能影響調查工作順利開(kāi)展的相關(guān)責任人，可視情采取停職、調離工作崗位、免職等措施。

（五）對發(fā)生安全生產(chǎn)、環(huán)境污染責任事故和重大不穩定事件的，按照國家有關(guān)規定另行處理。

七、工作要求

（一）各級履行出資人職責的機構要明確所出資企業(yè)負責人在經(jīng)營(yíng)投資活動(dòng)中須履行的職責，引導其樹(shù)立責任意識和風(fēng)險意識，依法經(jīng)營(yíng)，廉潔從業(yè)，堅持職業(yè)操守，履職盡責，規范經(jīng)營(yíng)投資決策，維護國有資產(chǎn)安全。國有企業(yè)要依據公司法規定完善公司章程，建立健全重大決策評估、決策事項履職記錄、決策過(guò)錯認定等配套制度，細化各類(lèi)經(jīng)營(yíng)投資責任清單，明確崗位職責和履職程序，不斷提高經(jīng)營(yíng)投資責任管理的規范化、科學(xué)化水平。履行出資人職責的機構和國有企業(yè)應在有關(guān)外聘董事、職業(yè)經(jīng)理人聘任合同中，明確違規經(jīng)營(yíng)投資責任追究的原則要求。

（二）各級履行出資人職責的機構和國有企業(yè)要按照本意見(jiàn)要求，建立健全違規經(jīng)營(yíng)投資責任追究制度，細化經(jīng)營(yíng)投資責任追究的原則、范圍、依據、啟動(dòng)機制、程序、方式、標準和職責，保障違規經(jīng)營(yíng)投資責任追究工作有章可循、規范有序。國有企業(yè)違規經(jīng)營(yíng)投資責任追究制度應當報履行出資人職責的機構備案。

（三）國有企業(yè)要充分發(fā)揮黨組織、審計、財務(wù)、法律、人力資源、巡視、紀檢監察等部門(mén)的監督作用，形成聯(lián)合實(shí)施、協(xié)同聯(lián)動(dòng)、規范有序的責任追究工作機制，重要情況和問(wèn)題及時(shí)向履行出資人職責的機構報告。履行出資人職責的機構要加強與外派監事會(huì )、巡視組、審計機關(guān)、紀檢監察機關(guān)、司法機關(guān)的協(xié)同配合，共同做好國有企業(yè)違規經(jīng)營(yíng)投資責任追究工作。對國有企業(yè)違規經(jīng)營(yíng)投資等重大違法違紀違規問(wèn)題應當發(fā)現而未發(fā)現或敷衍不追、隱匿不報、查處不力的，嚴格追究企業(yè)和履行出資人職責的機構有關(guān)人員的失職瀆職責任。

（四）各級履行出資人職責的機構和國有企業(yè)要做好國有企業(yè)違規經(jīng)營(yíng)投資責任追究相關(guān)制度的宣傳解釋工作，凝聚社會(huì )共識，為深入開(kāi)展責任追究工作營(yíng)造良好氛圍；要結合對具體案例的調查處理，在適當范圍進(jìn)行總結和通報，探索向社會(huì )公開(kāi)調查處理情況，接受社會(huì )監督，充分發(fā)揮警示教育作用。

本意見(jiàn)適用于國有及國有控股企業(yè)違規經(jīng)營(yíng)投資責任追究工作。金融、文化等國有企業(yè)違規經(jīng)營(yíng)投資責任追究工作，中央另有規定的依其規定執行。

                          國務(wù)院辦公廳

                          2016年8月2日